Unemployment and the role of supranational policies

EU supranational policies should be more active at promoting institutional reforms that reduce unemployment

Elevator pitch

Unemployment in Europe is excessively high on average, and is divergent across countries and population groups within countries. On the one hand, over the past decades, national governments have implemented incomplete institutional reforms to amend dysfunctional labor markets. On the other hand, EU supranational policies—those that transcend national boundaries and governments—have offered only limited financial support for active labor market policies, instead of promoting structural reforms aimed at improving the functioning of European labor markets. Better coordination and a wider scope of EU supranational policies is needed to fight unemployment more effectively.

Unemployment rate across selected EU

Key findings


Some EU countries have effective institutional setups in place for handling shocks while avoiding high unemployment, indicating that best practices do exist.

Improvements in the EU coordination framework for employment policies could promote reforms to reduce unemployment.

A significant step forward would be the establishment of an EU unemployment insurance program and introduction of wage subsidies partially financed by EU funds and implemented using individual accounts.


Key reforms were not undertaken during the recent crisis, leaving many EU countries with semi-reformed labor markets that are still not fully capable of handling negative shocks.

The EU has lost credibility regarding its ability to coordinate policy, stabilize member economies, and promote efficient structural reforms.

EU supranational initiatives are often seen as a means of imposing unwarranted reforms that may not benefit specific member countries.

Author’s main message

During the Great Recession and the European debt crisis, the EU framework for policy coordination failed to provide either sufficient economic stabilization or clear guidelines for structural reforms. As a result, unemployment in Europe remains high, as does its dispersion across countries and population groups. Dysfunctional labor markets still prevail in many countries and, because of reform fatigue and strong insider resistance, progress in structural reforms seems highly unlikely. Improvements in the coordination of economic, social, and employment policies, and, in particular, new EU labor market programs are needed to promote successful structural reforms.


Unemployment in Europe is not only unbearably high, but also insupportably different across nations belonging to an economic and monetary union. Failure to cope with this situation may lead to the collapse of the common EU institutional architecture.

Unemployment differentials have never been as marked as they are today. As of 2014, the top four (Portugal, Croatia, Greece, and Spain) and bottom four (Austria, Luxembourg, Germany, and the Netherlands) national unemployment rates in the EU28 differed by a factor of almost four. In the US by contrast, the corresponding figure for the top five (Michigan, California, Illinois, Rhode Island, and Nevada) and bottom five states (South Dakota, North Dakota, Nebraska, Utah, and Vermont) was only 2.4. Clearly, talking about “European unemployment” or, even more so, of a “European structural unemployment problem” is highly misleading. Moreover, reducing this divergence among unemployment rates is a prerequisite for the smooth functioning of the economic and monetary union.

EU unemployment divergence has its roots in institutional differences. Moreover, EU policy coordination and conditionality during the crisis did very little to improve employment policies or to make labor markets more resilient to shocks in countries with high unemployment (mostly in southern European countries). Additionally, EU employment policies, notably EU conditionality for countries involved in rescue programs, failed to account for the cyclical nature of economic conditions, and did not put enough emphasis on productivity-enhancing structural reforms. Learning from these mistakes is essential to improving the economic policy coordination framework in Europe. Completing Europe’s Economic and Monetary Union, as called for by the “Five Presidents’ Report” [2], will not be possible without a more decisive intervention of supranational polices in structural reforms.

Discussion of pros and cons


Figure 1 provides the mean unemployment rates and their standard deviations (both aggregate and by age groups) in a sample of EU countries during the 1984–2015 period (the corresponding annual series are plotted in Figure 2). There were two main recessions during this period, one in the early 1990s, and the double-dip recession during the aftermath of the Great Recession and the European debt crisis (in bold).

Unemployment rates, overall and by age
                        groups, across time

Mean and standard deviation of
                        unemployment rates in a sample of EU countries

Looking at these developments, the performance of European labor markets during the Great Recession and the European debt crisis could be characterized by a number of observations set out in the following paragraphs.

First, unemployment in Europe is not only unbearably high, but also increasingly divergent across countries. During the 2009–2013 crisis, both the unemployment rate and its cross-country dispersion (in the sample of 13 countries considered) were higher than in the previous recession, regardless of the population age group considered. The fact that the aggregate unemployment rate was lower in 2009–2013 than in 1992–1993, while the corresponding rates for separate age groups were higher, is obviously due to the composition effect arising from the aging labor force. During the mild recovery of 2014–2015, mean unemployment rates and their cross-country dispersion continued to rise, both at the aggregate level and for each age-specific group.

Second, youth unemployment (for the 15–24 age group) climbed above (often well above) 40% in southern Europe , while remaining mostly unchanged in Austria and Germany. As shown in one study, the rise in unemployment was due both to a youth hiring freeze and to heavy destruction of those jobs held by young people [3]. Since 2009, alongside low educational attainment and lack of skills, younger age has been associated with higher probability of losing a job and lower likelihood of moving from unemployment to employment, especially in countries where the rise in unemployment has been highest.

Third, the rise in unemployment is associated with decreasing GDP. The shocks driving the crisis (for example, the presence and magnitude of housing bubbles in the pre-crisis period and the poor resilience of financial markets), and challenges related to the policy responses to it (for example, fiscal and external financing problems and bail-out issues), explain a great deal of the cross-country dispersion in both GDP growth and unemployment.

However, about half of the cross-country variation in unemployment is not explained by GDP, but instead seems to be associated with labor market institutions and employment policies. For example, the change in unemployment per point of variation in GDP growth turned out to be significantly higher in countries where dual employment protection legislation (EPL) leads to strong segmentation between employees with full-time, regular contracts, and those with atypical contracts (part-time, temporary, or seasonal).

Finally, microeconomic evidence shows that firms followed a variety of strategies to adjust to the shocks, using different combinations of employment, wages, hours worked, and other adjustment mechanisms, and that these strategies were to some extent conditioned by the labor market institutional framework prevailing in each country [4]. Thus, while some countries had the proper institutions in place to deal with shocks, others were in more difficult positions. These countries lacked the appropriate institutions to accommodate the large reallocation of resources needed given the nature of the shocks.

Functional and dysfunctional labor market institutions

The above observations show that some countries allowed several margins of adjustment to their labor market institutions that accommodated the crisis’s negative shocks. In others, labor market institutions amplified the negative consequences of the shocks. The most evident examples are:

  • Subsidizing reductions in working hours. Some countries (most notably Germany) activated a variety of instruments to concentrate the adjustment to the Great Recession on the intensive margin (i.e. a reduction of working hours). First, the scope of subsidized short-time work was increased. Second, German firms made heavy use of working time accounts (essentially a scheme allowing firms to borrow from their employees: rather than being paid for overtime work, employees had the right to work fewer hours at a later date). Third, the introduction of mini-jobs increased the scope of multiple job holdings, which helped prevent outright unemployment for many workers who lost their primary (or secondary) jobs.
  • Decentralized bargaining. There has been a clear trend toward decentralized wage-setting in some EU countries since the early 1990s. This is the case in Germany, which has been a pioneer in the introduction of so-called “exit clauses.” These clauses allow firms to use plant-level “pacts for employment and competitiveness,” which enable wage reductions rather than collective dismissals. In contrast, until at least 2012, collective bargaining institutions in Spain imposed wages established at “higher” (provincial or sectoral) levels that included very limited exit clauses. This prevented firms from being able to trade wage concessions with their workers for more employment security, as was the case in Germany.
  • Dual employment. The coexistence of two different segments in the labor market (employees with open-ended contracts and employees with temporary contracts) generated larger fluctuations in employment than those observed in fully flexible labor markets. Countries with a higher level of contractual dualism display a stronger responsiveness of unemployment to output changes. Since dismissing temporary workers is much less expensive than firing permanent employees, employment adjustments are mostly concentrated on those in temporary employment, which insulates workers holding permanent contracts from the consequences of negative shocks. Thus, large job losses among temporary workers may well coexist alongside wage rises among those employed under permanent contracts.
  • Active labor market policies (ALMPs). The effectiveness of ALMPs at reducing unemployment remains a controversial issue. Some surveys tend to conclude that, when taking into account deadweight, substitution, lock-in, and general equilibrium effects, ALMPs are not cost-effective at reducing unemployment [5]; others suggest that some programs, in particular those aimed at human capital accumulation, can have positive long-term effects on the employability of some targeted groups, especially in a recessionary climate [6]. In any case, the effectiveness of ALMPs seems to be rather dependent on the institutional framework in which they are implemented. Thus, human capital accumulation programs tend to be less effective in countries where dual EPL leads to job instability due to a high degree of worker turnover across short-term jobs. In sum, dysfunctional institutions not only lead to bad labor market performance, but also reduce the effectiveness of ALMPs.

The effects of labor market reforms throughout the business cycle

A huge literature on the effects of institutions on labor market outcomes offers insights into the long-term effects of institutional reforms [7]. The appropriate timing to implement labor market reforms is also an important topic for policy discussions. In principle, it seems that employment can be made more resilient to negative shocks by increasing wage flexibility during recessions, instead of increasing employment flexibility, which amplifies employment volatility, especially when done by promoting contract dualism.

Moreover, since the optimal level of unemployment benefits is lower when unemployment duration increases with benefits, generosity should be higher when the unemployment rate is high and be reduced during economic expansions [7], generosity should increase when the unemployment rate increases, and be reduced during economic expansions, although this raises the fiscal costs at the moment in which budgetary constraints are more binding. There are also conceptual reasons and empirical evidence to advocate that the counter-cyclicality of unemployment rates should be embedded in replacement rates (the ratio of benefits to past wages) rather than in duration entitlements.

Regarding ALMPs, there is some trade-off about their effectiveness and the resources available for financing them during the business cycle. In recessions, there are few job offers around, so even when some ALMPs are effective, the increase in the employment rate brought by these types of measures is small [7]. However, increasing employability during recessions is especially important to avoid hysteresis (that leads to cyclical rises in unemployment becoming permanent), and to stave off the decrease in the rate of people moving into employment due to long-term unemployment spells. On the other hand, public resources to upgrade ALMPs are scarcer in recessions. Hence, whether ALMPs should be conducted more intensively during recessions is, as with their overall effectiveness, a controversial issue. Increasing expenditures on ALMPs during downturns is politically challenging due to budgetary constraints, and, most often, these expenditures end up being pro-cyclical.

A similar trade-off also appears in pension reforms. Reforms that steeply raise the retirement age just when labor demand is declining may backfire. Employers may end up freezing new hires, preventing recessions from serving as labor market cleansing devices, especially in countries where young workers are better educated than incumbents. Instead, early retirement under actuarially neutral adjustment of pension benefits may be desirable, so as not to increase social costs in the long-term.

Summing up, there are three important policy lessons about the timing of structural reforms. First, their effects depend on cyclical conditions. Second, the employment policies needed during recessions involve higher public expenditures. Finally, precisely because employment policies during recessions may involve more public resources, it is important to design a sequential strategy taking into account intertemporal budget constraints—those constraints faced by a decision maker who is making choices for both the present and the future—which are especially relevant in the case of pension reforms. This sequential strategy is also needed because of political feasibility issues, which frequently lead to the implementation of most reforms during downturns (when they may be most harmful), and far fewer reforms in good times (when they would be most palatable).

The shortcomings of labor market reforms in Europe during the crisis

Although describing and assessing all labor market reforms implemented in EU countries since 2007 in detail is beyond the scope of this article, there are some key features that are important to highlight (for a summary list of labor market reforms in EU countries during this period, see [4]).

First, while some countries were able to accommodate negative shocks via their existing institutions and without a significant increase in unemployment (for example, Austria, Germany, and Belgium), others experienced a large increase in unemployment and implemented fundamental labor market reforms. In most cases, these reforms followed recommendations by international institutions to national governments that were either under formal rescue programs or were suffering severe macroeconomic imbalances (for example, Portugal, Greece, and Spain).

Second, labor market reforms essentially focused on (i) promoting wage moderation, (ii) implementing reductions in severance pay and, more broadly, the strictness of employment protection, and (iii) increasing statutory retirement age.

Third, not the recommendations from international institutions were closely followed (for these recommendations see [8][9][10]). The following were all overlooked and mostly absent from the reform agendas: the elimination of contractual dualism; the implementation of schemes inducing more adjustment along the intensive margin, such as short-time work or working time accounts; the introduction of productivity enhancing measures; exploiting complementarities between ALMPs and unemployment benefits by making the latter conditional on activation (as recommended, for instance, by the OECD); and the introduction of actuarial reductions to early retirement, rather than forcing a rapid increase in the retirement age.

Thus, labor market reforms implemented by national governments were not fully rooted in key lessons from international experience. They did not adequately account for the differences in labor market responses to shocks in the euro area [4], nor for the counterproductive effects of labor market reforms under major recessions. As a result, the EU countries most affected by the rise in unemployment did not find any fiscal space to accommodate negative shocks, and were forced to undergo internal devaluation processes that turned out to be excessively costly in terms of employment losses. Although some of the measures implemented in those countries may have been desirable in normal times, incompleteness, lack of coherence, and bad implementation of the reform packages have left these countries in not much better positions compared to where they were prior to the crisis, with dysfunctional institutional labor market configurations.

Toward a new approach of EU supranational policies

The recent negative experience of structural reforms during the European crisis period suggests that the coordination framework and the conditionality principle behind EU supranational policies have not delivered a more efficient institutional framework, especially regarding European labor markets. Increasing cross-country divergence in unemployment is the result of the contrast between countries with an adequate combination of labor market institutions and those with dysfunctional policies. In the former, negative shocks were accommodated without a rise in unemployment, while in the latter, unemployment surged. Although reforms implemented during the crisis period in the latter countries moved their institutional frameworks in the right direction by promoting wage and employment flexibility, they failed to anticipate some negative consequences during downturns and did not address all the institutional drawbacks prevalent in these countries.

This sequence of events has two negative consequences. One is reform fatigue, especially in countries that implemented reforms during the crisis. The other is the lack of credibility of the EU framework for policy coordination, economic stabilization, and promotion of efficient structural reforms. National governments have difficulties introducing best practice institutions, and EU supranational initiatives in this respect are seen as instruments to impose unwarranted reforms or, in the less adverse case, to support the status quo.

Insisting on conditionality and imposing reforms from abroad are likely to present further barriers for efficient structural reforms. If national governments do not take full ownership of their own reforms, the most likely result will continue to be the implementation of incomplete policy packages that do not fully address the roots of dysfunctional labor markets. Similarly, if supranational institutions do not take full ownership of the policies that they recommend, implementation at the national level will most likely be inefficient.

Moreover, since reforms may have strong effects on income distribution, and may thus require compensating losers, there is a need for greater funding of employment programs. Supranational funding, if well-designed, could lessen the institutional shortcomings of some countries, while at the same time playing a stabilizing role across the eurozone. Admittedly, there are limitations to the financial resources that an EU budget can provide. However, the EU budget will have to be upgraded to meet the challenges of “completing Europe’s Economic and Monetary Union.” Additionally, the available resources already devoted to improving “competitiveness for growth and jobs” and “economic, social and territorial cohesion” (about €113.3 billion in 2016, amounting to around 73% of the total EU budget) could surely be more effectively spent in meeting some of these challenges.

There are ways to change this undesirable state of affairs by using EU supranational policies to promote efficient labor market reforms, while, at the same time, meeting some desirable criteria, namely, (i) not harming the subsidiarity principle—the belief that decisions should be made at the local level, if possible, (ii) keeping conditionality, and (iii) being financially feasible under reasonable budget constraints.

For instance, one study advocates “positive conditionality,” a concept based on the following four principles [1]:

  • EU supranational policies should be complementary to national programs, not substitutes for them. The sole competence for employment policy should remain with the member states.
  • EU supranational policies should implement measures that neither involve large expenditures (given the EU budget constraints) nor deliver permanent transfers across countries.
  • EU supranational policies should empower people as opposed to national governments, by providing fully portable benefits across national jurisdictions in the form of EU-wide entitlements. These benefits could also contribute to reducing some barriers to transitory labor mobility, which could play a stabilizing role in case of asymmetric shocks.
  • Access to the benefits of EU supranational policies should be conditional on national governments accepting best practice institutional changes. National governments should be free to choose either to accept EU benefits, and thereby implement the required institutional reforms, or to retain their status quo institutional framework, but without gaining access to the EU benefits.

A useful instrument to achieve the above goals is the gradual introduction of individual accounts, which could make transfers involved in EU supranational policies to European citizens easily implementable, more visible, flexible, and better targeted to the most disadvantaged population groups.

The following discussion offers an example of how these principles could be put into practice by creating a specific program aimed at providing hiring incentives, unemployment insurance, and support for pension entitlements, all at once.

Inadequate EPL and contract dualism are the major sources of inefficient worker turnover and job instability, and act as a barrier to human capital accumulation and productivity growth. To combat this, the EU could create a “European Employment Contract for Equal Opportunity,” which would be an open-ended contract with severance pay gradually increasing along with worker tenure [11], as included in the new open-ended contract introduced in Italy and effective since March 2015. The contract comes with individual savings accounts that accumulate contributions by employers (as created in the Austrian system via reforms of severance pay implemented in 2003 [12]) and by a new European Fund (which could be constituted through the combination of resources from Structural Funds and the European Social Fund). The European contributions would play the role of hiring subsidies, since employers would benefit from the reduction in labor costs resulting from the EU contributions to individual accounts. Only if national governments implemented this contract, with the attached EPL provisions, could newly hired workers under the new European contract benefit from the contributions of the European Fund. In this way, national governments would have an incentive to implement the needed EPL reform.

Upon dismissal, workers could use the funds accumulated in their individual accounts to either finance training or complement unemployment benefits paid by national insurance programs. As such, this measure embeds the embryo of a complementary “European Unemployment Insurance Program,” which introduces some automatic stabilizers at the EU level while promoting solidarity and social and economic cohesion among member states, an explicitly stated goal of the European Treaties. By doing so, this policy could deliver both a smoother absorption of asymmetric shocks and more economic convergence [13]. As suggested in another study, the presence of an experience rating in the financing of unemployment benefits (under which employers with higher firings contribute more to the funding of unemployment benefits) provided by national governments under this contract would also be convenient, and could be a required condition for EU funding [11].

Workers not dismissed could use the funds accumulated in their individual accounts to complement pension entitlements. Introducing some pre-funding of pension entitlements under defined contribution schemes could help promote actuarial neutrality and the portability of pension rights across jurisdictions. Greater information transparency about future pension rights and intertemporal budget constraints, both at the aggregate and the individual levels, is needed to improve flexibility in retirement age, which would soften the cost of adjustment to macroeconomic shocks while also rejuvenating the workforce. Moreover, generalizing actuarially neutral adjustments to pension entitlements enables the full and sustainable portability of pension rights across jurisdictions, and forces intra-EU bilateral agreements among social security administrations to be more transparent.

Limitations and gaps

Calls for more active involvement of EU supranational policies in the institutional reform of EU member countries and for larger funding of EU employment programs typically face both economic and political objections. The economic objection generally has three layers. The first deals with the nature of externalities and spillovers across countries that would justify strong intervention by supranational institutions in national labor markets. The second is the lack of consensus about the diagnosis and treatment of the causes of dysfunctional labor markets. Finally, there is the issue of the limited EU budget available to fund employment policies with positive conditionality. The main political objection is that these policies could potentially generate cross-country transfers and pressures to increase the EU budget. As argued above, these objections could be overcome by moving toward a new approach to designing and implementing EU supranational policies.

Summary and policy advice

Dysfunctional labor markets remain prevalent in multiple EU countries despite the reforms implemented during the recent crisis. These reforms were incomplete and, in some cases, counterproductive, as they were introduced without sufficient consideration of their consequences during downturns. Unemployment is becoming increasingly divergent across EU member countries and national governments seem incapable of delivering a complete package of efficient structural reforms. Reform fatigue, insiders’ resistance to alter the status quo, and the lack of scope of EU supranational policies make it very likely that the current unfortunate state of affairs will persist. Under this scenario, with this combination of policy failures at the national and supranational levels, it is difficult to foresee a bright future for a united Europe.

EU supranational policies should be reconsidered in a bid to change this situation. New EU programs with positive conditionality, rather than recommendations and guidelines either suggested or imposed under rescue programs, should be the norm rather than the exception. They could give national governments the necessary incentives to implement institutional changes based on best practices. Moreover, by empowering European citizens rather than national governments, these programs would make EU policies more credible, and, at the same time, more transparent and socially acceptable.


The author thanks an anonymous referee and the IZA World of Labor editors for many helpful suggestions on earlier drafts. Previous work of the author, especially joint work with Tito Boeri, contains a larger number of background references for the material presented here [1].

Competing interests

The IZA World of Labor project is committed to the IZA Guiding Principles of Research Integrity. The author declares to have observed these principles.

© Juan F. Jimeno



Mipymes, autoempleo y salario mínimo

Necesitamos superar el fetichismo con las mipymes y el autoempleo.


Para cierta izquierda chapina, las mipymes y el autoempleo representan la alternativa salvadora para los trabajadores frente al monstruo de la gran empresa explotadora. Para cierta derecha chapina, las mipymes y el autoempleo ejemplifican al empresario, ese héroe mitológico que lucha contra los obstáculos en su entorno para satisfacer al consumidor.

La realidad es que, en promedio, el autoempleo y las mipymes no son una buena alternativa de ingresos económicos ni para sus dueños ni para sus empleados. Usando la información que nos provee la Encuesta Nacional de Empleos e Ingresos (ENEI), mi coautora, Mónica Rivera, y yo analizamos el comportamiento de las mipymes y del salario mínimo desde el año 2002 (aunque no hay información para el período 2005-2009). ¿Qué fue lo que encontramos? Aquí quiero enfocarme en tres hallazgos: i) solamente el 30 % de los empleados del sector privado ganan más del salario mínimo, ii) solamente el 20 % de los autoempleados ganan más del salario mínimo y iii) la proporción de trabajadores y de empresarios de mipymes que ganan al menos el salario mínimo ha caído respecto al período 2002-2003.

La gráfica 1 nos muestra la proporción de trabajadores de mipymes que ganan al menos el salario mínimo. En específico, aquí muestro a los trabajadores y jornaleros del sector privado no agrícola a tiempo completo, -31 % y 4 % de la fuerza laboral. ¿Qué vemos? Primero, hoy en día solo un 30 % de los trabajadores del sector privado y un 10 % de los jornaleros ganan el salario mínimo. Segundo, que la proporción ha caído con el tiempo: de casi 70 % y 20 %, respectivamente, en el 2002 a solo 30 % y 10 %.

Gráfica 1. Proporción de trabajadores y jornaleros del sector privado no agrícola a tiempo completo con ingreso igual o mayor al salario mínimo (2002-2016)

La gráfica 2 nos muestra la proporción de empresarios de mipymes y de autoempleados no agrícolas que ganan al menos el salario mínimo, -3 % y 18 % de la fuerza laboral. ¿Qué vemos? Primero, que cerca de un 70 % de los empleadores de mipymes tienden a ganar por arriba del salario mínimo. Segundo, que solo cerca de un 20 % de autoempleados (empresarios sin trabajadores) ganan arriba del salario mínimo. Tercero, vemos que también los empleadores han experimentado una leve caída en su capacidad de generar ingresos, pues la proporción de los que ganaban más del salario mínimo en el período 2002-2003 estaba arriba del 80 % y ahora está por debajo del 70 %.

Gráfica 2. Proporción de empleadores y autoempleados no agrícolas con ingreso igual o mayor al salario mínimo (2002-2016)

¿Qué podría estar ocasionando que las mipymes no ofrezcan mejores ingresos como lo prometen las mitologías de izquierda y de derecha? Aparte de la regulación, que podría estar afectando, el problema es su tamaño. Las pequeñas empresas no pueden aprovechar economías de escala: técnicas de producción que les permitan ser más productivas cuando producen mayores cantidades. El resultado encontrado para Guatemala refleja lo que Chang-Tai Hsieh y Benjamin Olken encontraron para otros países en desarrollo: estos países son menos productivos porque, comparados con los desarrollados, tienen una menor proporción de empresas medianas y grandes. Por lo mismo, economistas como Mariana Mazzucato consideran necesario repensar el apoyo a las mipymes.

Por último, las gráficas nos llevan a preguntarnos qué ha llevado a que menos trabajadores (e incluso empresarios) estén ganando por arriba del salario mínimo en esta década y media. Dos son mis hipótesis favoritas: a) que la competencia de China y Vietnam para ciertos productos de exportación ha hecho que pasemos de exportar menos productos de manufactura (de mayores salarios) a más productos agrícolas (con menores salarios) y b) que los aumentos del salario mínimo que empezaron con el período de Portillo, y que han continuado a la fecha, han llevado a más mipymes a incumplir con el salario mínimo (tema que se discute en el estudio haciendo comparaciones internacionales).

Ver la evidencia más allá de los mitos es importante. Si realmente queremos mejorar los ingresos de la población guatemalteca, tenemos que comprender que, más que promover la empresarialidad como la solución del país, lo que necesitamos es apoyar a las empresas con la mayor capacidad de crear mejores empleos.



BID: Mejores pensiones, mejores trabajos





Vengo del futuro de las pensiones y no es promisorio

El sistema de pensiones de Chile, que sirvió de modelo para otros, incluido el de México, ha ocasionado malestar porque no ha dado los resultados que se esperaban de él. De este fracaso se extraen lecciones que deberíamos atender.

El 24 de julio, la coordinadora nacional de la organización chilena No+AFP (No más administradoras de fondos de pensiones) hizo un llamado para conmemorar las dos marchas multitudinarias del año pasado, cuando más de un millón de personas salieron a la calle a demandar el fin de las administradoras de fondos de pensiones (lo que en México serían las AFORES, administradoras de fondos para el retiro). No+AFP reclama que:

El nuevo sistema de pensiones, reformado durante la dictadura (1981), prometió pensiones con tasas de reemplazo (el porcentaje del último salario recibido) del 70%, pero en realidad estas apenas alcanzan al 30% para los hombres y 22% para las mujeres.
El 80% de los jubilados recibe pensiones de menos de 150 mil pesos chilenos (unos 228 dólares).
Proyecciones de la Comisión Bravo[1] señalan que en los próximos diez años, más del 50% de las pensiones pagadas a quienes coticen entre 25 y 33 años tendrán tasas de reemplazo cercanas al 20%.

Yo llegué a Santiago de Chile un par de días después de la marcha. Todavía en los alrededores de la Plaza de Armas y el Palacio La Moneda alcancé a ver un par de volantines amarillos olvidados por los manifestantes y charlé con un par de chilenos que, afines a los posicionamientos de No+AFP, compartieron conmigo sus preocupaciones sobre un sistema de pensiones que la propia presidenta Bachelet ha calificado como “sencillamente inviable para responder a las demandas actuales, y mucho menos futuras de la población”, “[con] pensiones comparativamente bajas, discriminatorias en términos de género y evaluadas como insuficientes por la información”.

“¿Quieres saber la güebá más grande?” –me preguntó uno de los jóvenes chilenos con los que hablé y que desde ya asume que será un mendicante cuando sea viejo, porque entre el outsourcing y el freelance, de los que vive, jamás podrá ahorrar dinero suficiente para retirarse ni podrá cumplir con los requisitos exigidos para pensionarse– “¡Qué fuimos el ejemplo a seguir de Latinoamérica!” Y lo fueron.

Uno de los más fervientes impulsores del sistema de las AFP chilenas fue José Piñera, hermano del expresidente. En un ensayo publicado por The Cato Institute en 2000, se complace de que la reforma al sistema de pensiones haya sido tan exitosa y haya alentado a siete países latinoamericanos, México incluido, a privatizar sus sistemas de pensiones siguiendo el modelo chileno.

Aunque el sistema chileno no es exactamente igual al mexicano, hay lecciones que al parecer no estamos pudiendo o queriendo ver. Hace un par de años, en una conferencia de prensa, Julio Méndez, el CEO de OLD Mutual, una empresa financiera enfocada en inversiones, seguros, ahorro y pensiones, dijo que de cada 100 personas que en ese entonces tenían 30 años, al cumplir 65 años (la edad de retiro), 61% dependerá económicamente de sus familiares, amigos o de la caridad; 4% será económicamente independiente, 1% será rico; 29% habrá fallecido y 5% seguirá trabajando.

¿Datos más recientes? Este martes la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR) presentó un documento de trabajo dedicado a la “trayectoria salarial”, la forma en la que evoluciona el salario durante la carrera laboral de trabajadores que cotizan en el sistema de pensiones. En un sistema de pensiones como el de México, los beneficios que recibirán los pensionados del futuro (todavía no se jubila la primera generación de la reforma de 1996) dependen del saldo acumulado en la AFORE al momento de la jubilación. Este saldo está íntimamente relacionado con el salario que percibe el trabajador a lo largo de su carrera laboral. Los resultados muestran que los hombres son quienes tienen “carreras salariales más favorables” y con ello logran mayores saldos acumulados y pensiones más altas. Esto, de acuerdo con la CONSAR, se traduce en que, en promedio, “los hombres acumularían un saldo pensionario al retiro 14% mayor que el de las mujeres”. Pero como las mujeres tenemos una mayor esperanza de vida, tendremos que financiar más años de pensión con un menor saldo acumulado. “Acumulando ambos efectos –carreras salariales y mayor esperanza de vida–, en promedio las pensiones de los hombres serán 22% mayores que las de las mujeres”.

Nuestro sistema de pensiones acaba de cumplir veinte años. Chile nos lleva otros veinte de experiencia con un sistema similar, que ya se ha mostrado ineficiente. Hay un desastre anunciado que todavía podemos evitar.

[1] El nombre oficial de la Comisión Bravo es “Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones”. David Bravo es el economista que la preside. En septiembre de 2015 entregó su informe final. Antes de esta Comisión existió, en 2006, la Comisión Marcel. Mario Marcel, hoy gobernador del Banco Central de Chile, fue la cabeza del Consejo para la Reforma Previsional del primer gobierno de Michelle Bachelet.


La soledad del cuentapropista

María tiene 28 años y trabaja medio día en un hotel boutique de Buenos Aires. Para pagar el alquiler, los gastos de transporte y su seguro médico, se ofrece como cuidadora de adultos en una plataforma colaborativa. Como los dos trabajos no alcanzan para mantenerla libre de deudas, los viernes y sábados a la noche, hace turnos de cuatro horas como conductora de Uber. Cuando puede, alquila su departamento a turistas y se va a vivir un tiempo a lo de sus padres. Le gustaría volver a la universidad para terminar Sociología, pero no tiene ni el tiempo ni el dinero. Además, a sus compañeros que terminaron la carrera no les va mucho mejor.

No te pierdas otra visión sobre la economía compartida: ‘¿Se está uberizando el mercado laboral?‘.

María nunca se atrasa con el alquiler, pero la idea de comprar un departamento, incluso uno más pequeño o menos céntrico, es remota. A veces, cuando se enferma o el clima no ayuda, pierde horas de trabajo y pide prestado a la tarjeta; lleva meses desandar esa deuda.

María está siempre cansada. No se ha tomado vacaciones en su vida adulta. Podría mudarse más lejos, pero perdería horas de transporte y cobraría menos de alquiler, con lo que el ahorro sería escaso. Se siente un poco más pobre cada año, aunque es posible que sea sólo el efecto de la edad. La flexibilidad se da bien con la juventud, pero envejece mal.

María trabaja, pero no es una trabajadora en el sentido formal. Para el hotel es un costo variable; para los clientes, un nombre y una foto; para las plataformas, una contratista independiente. Trabaja más horas que un empleado de clase media, pero no cobra extras al 150%, no suma días de enfermedad y vacaciones, no tiene indemnización y seguro de desempleo.

El post empleo

¿Debemos ver al nuevo cuentapropismo como un síntoma de precarización, aceptarlo como parte de nuestro futuro, y adaptar nuestros regímenes tributario y laboral para desprecarizarlo? La repuesta a esta pregunta es hoy el centro de un callado debate.

En un informe reciente solicitado por el gobierno del Reino Unido, titulado (ironía inglesa) Buen Trabajo, un equipo liderado por Matthew Taylor repasa la situación de los cuentapropistas británicos: falta de vacaciones pagas, o de licencias por enfermedad y paternidad, y en muchos casos ingresos por hora inferiores al salario mínimo. La economía colaborativa implica acostumbrarse a una vida de menores costos fijos, mayores ahorros y escaso acceso al crédito, sin vacaciones ni licencias. El informe recomienda asimilar regímenes (por ejemplo, extender el salario mínimo al trabajo eventual o remunerar al 125% las horas sueltas), aunque elude un tema central: la renuencia de las plataformas colaborativas a ser consideradas empleadores (y a pagar cargas sociales).

La economía colaborativa implica acostumbrarse a una vida de menores costos fijos, mayores ahorros y escaso acceso al crédito, sin vacaciones ni licencias.

Así, el nuevo cuentrapropismo pone en primer plano la tensión central de la política laboral moderna, entre protección laboral y seguridad del ingreso. Más precisamente, entre la estabilidad de la relación laboral y la fortaleza de la red de seguros, servicios públicos y formación profesional que protege el bienestar del trabajador desplazado y asegura que vuelva rápidamente a la actividad. La regla es simple: a mayor flexibilidad laboral, mayor seguridad de ingreso, y viceversa. En este sentido, el cuentapropismo es una excepción: mucha flexibilidad, poca seguridad.

Proteger al trabajador

Hay que proteger al trabajador, no al empleo. Pero, ¿de qué protección hablamos? La respuesta inmediata suele ser “capacitación para la reconversión laboral”, pero sus resultados son, en el mejor de los casos, mixtos. El reentrenamiento de adultos no es sencillo en un mundo de tecnología exponencial y demandas cambiantes. Y la educación no siempre genera su propia demanda: en un estudio reciente (pendiente de publicación) acerca del descalce de calificación en la Argentina, Martín González Rozada y un servidor mostramos cómo el aumento de la escolarización en los años 2000 coincidió con el aumento de la sobreeducación. ¿Una versión moderna del síndrome del ingeniero manejando un taxi? ¿Hasta dónde la compresión de la prima educativa en América Latina responde a una sobreoferta de formación?

El reentrenamiento de adultos no es sencillo en un mundo de tecnología exponencial y demandas cambiantes. Y la educación no siempre genera su propia demanda.

Por eso, la protección del trabajador incluye aristas adicionales: transferencias a los trabajadores de bajos ingresos y subsidios a la educación de los hijos, generosos seguros de desempleo, y políticas laborales activas que reduzcan el costo de buscar trabajo, o la distancia entre el trabajador y la empresa, con información y certificación profesional. A la lista anterior, válida para un trabajador asalariado, el nuevo cuentapropismo le añade un desafío: extender los beneficios laborales a estos empleados sin empleo, asociando beneficios (obra social, seguro de desempleo y de enfermedad, ahorro estacional en reemplazo de vacaciones y aguinaldo) no al empleo sino al trabajador, como en el tradicional “modelo austríaco”.

Es probable que, en el futuro tengamos menos asalariados y más trabajadores a demanda, de tiempo parcial, o por proyecto; hoy es el momento de pensar las reformas inclusivas necesarias para que las nuevas modalidades no reproduzcan una precariedad preindustrial. Hasta entonces, el cuentapropista seguirá siendo un corredor solitario.


Trabajadores cotizarían más y ahorrarían menos con la nueva propuesta de pensiones del gobierno

El gobierno desistió de su primera propuesta de reforma de pensiones que desmantelaba el negocio de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) y presentó una nueva, que les permitiría mantener la administración de los ahorros de los trabajadores. Esta nueva propuesta aumentaría la cotización de los trabajadores y reduciría a la mitad el aporte a las cuentas individuales con que se construye las pensiones.

ElFaro.net / Publicado el 19 de julio de 2017

El gobierno está negociando una nueva propuesta de reforma al sistema previsional que mantendría la administración de los fondos de pensiones en manos del sector privado, pero que aumentaría el aporte que los trabajadores deben hacer al sistema, mientras que reduciría a casi la mitad el monto de la cotización que se destinaría a las cuentas de ahorro individuales.

La propuesta, que aliviaría a corto plazo las obligaciones de deuda del gobierno, también contempla quitar a los trabajadores la mitad de todo lo ahorrado hasta ahora, y esos aproximadamente 4 mil 500 millones de dólares formarían parte del fondo para pagar las pensiones de quienes ya están jubilados.

Aparte de esta propuesta hay otras tres en manos de la Asamblea Legislativa, una de ellas presentada por el sector privado -incluidas las administradoras de fondos de pensiones-, otra por el partido Gana, y una cuarta por dos economistas apoyada por sindicatos de trabajadores.

La diputada Lorena Peña, del FMLN, anunció esta semana en su cuenta de Twitter que la nueva propuesta del gobierno, remitida por la Presidencia de la República vía Ministerio de Hacienda, ya se puede consultar en la página de la Asamblea Legislativa.

El documento suscrito por el ministro Carlos Cáceres plantea subir la cotización para pensiones de un 13 % a un 15 % del salario. Del 13 % actual, el trabajador aporta el 6.25 % y el empleador un 6.75 %. El anteproyecto contempla aumentar en un punto el aporte que hacen trabajador y empleador, y de esa manera se llega al 15 %.

El sistema vigente de pensiones data de 1998, cuando se privatizó y se creó las administradoras de fondos de pensiones, que iban a cobrar una comisión por el manejo de cuentas individuales de los cotizantes. La virtud presunta del sistema privado, según lo prometió el gobierno de Armando Calderón Sol, estaba en que finalmente el cotizante iba a tener protegidos sus ahorros para la jubilación y que el monto de su pensión iba a depender, esencialmente, de la capacidad de ahorro de cada quien.

El sistema, sin embargo, fue incapaz de generar una rentabilidad importante para los trabajadores debido a las restricciones de inversión que se impuso a las AFP, y se volvió insostenible porque cada año tenía que responder a una obligación mayor de pago de pensiones a los jubilados. Desde 2016 el gobierno se ha visto ante la inminencia de no poder pagar las pensiones, y por eso ha estado intentando reformar el sistema con urgencia. Solo en 2017, la estimación de pago de pensiones es de más de 600 millones de dólares, pero esta suma crece cada año.

La nueva propuesta llegó después de que el anteproyecto inicial fuera rechazado por todos los partidos políticos y el FMLN se quedara sin respaldo para echar a andar un sistema mixto en el que el gobierno iba a administrar una buena parte del fondo de pensiones. Este es uno de los puntos de giro en el documento que ha llegado a la Asamblea Legislativa.

En el sistema vigente, del 13 % del salario que se convierte en tasa de cotización, el 10.8 % se destina a la cuenta individual de ahorro. En la nueva propuesta gubernamental, ese destino se recortaría a casi la mitad, pues solo el 5.5 % se iría a las cuentas manejadas por las AFP.

Lorena Peña, presidenta de la Comisión de Hacienda y vicepresidenta de la junta directiva de la Asamblea, dijo en su cuenta de Twitter el martes 18, que según esta segunda propuesta del gobierno, “el ahorro pasaría del 10.8 al 13.5 %”. Esa declaración podría engañar a quienes crean que se incrementaría el aporte a las cuentas individuales. Y no es así. Ese 13.5 % surge de sumar el 5.5 % que sí iría a la cuenta de la persona cotizante, y un 8 % adicional que iría a engrosar el fondo para pagar pensiones de los ya jubilados y, si el sistema marcha bien, para mantener nutrido un fondo que eventualmente garantice el pago para los pensionados del futuro.

El gobierno promete que, del aporte que cada cotizante haga el fondo colectivo, cuando se jubile se tomará una parte proporcional a lo que haya entregado a dicho fondo para sumarlo al valor de la pensión construida con la cuenta individual. “Las instituciones administradoras llevarán un registro donde se acrediten las cotizaciones y aportaciones que individualmente hayan realizado los afiliados al sistema”, dice el artículo 24. Y el artículo 131 establece que la pensión se va a calcular dependiendo de lo aportado en la cuenta de ahorro individual y a partir del saldo aportado al fondo colectivo.

En la nueva propuesta hay una omisión importante: no precisa el monto de la comisión que cobrarían las AFP por administrar tanto las cuentas individuales como el fondo colectivo. Por ahora, se llevan un 1.255 % del salario, y en el régimen que lanza a debate el gobierno solo se hace alusión a un 1.5 %, pero esa proporción incluiría tanto el pago de la comisión como el pago por un contrato de seguro de invalidez.

El gobierno del presidente Salvador Sánchez Cerén renunció, entonces, a su pretensión original de crear un instituto nacional de pensiones que iba a fundarse con un capital inicial de 4 mil 700 millones de dólares sustraídos de las cuentas individuales de los trabajadores. Ese sistema, según expuso en El Faro Radio la diputada Lorena Peña en su momento, iba a tener una sostenibilidad de apenas unos 10 años, al cabo de los cuales iba a ser indispensable un nuevo modelo.

¿Qué sucedería con el salario mensual de los cotizantes si se aprueba lo que propone el gobierno? Con el sistema vigente, por ejemplo, un trabajador de maquila que gana 300 dólares aporta 18.75 dólares y el empleador 20.25 dólares. Con el régimen propuesto, trabajador y empleador incrementarían su aporte en tres dólares cada uno.

El nuevo anteproyecto de reforma tiene por título “Sistema de Ahorro Individual y Colectivo”, y requiere del respaldo mínimo de 43 de los 84 diputados para convertirse en ley. Gana, PCN y PDC rechazaron el sistema mixto que impulsaba la administración anteriormente. El nuevo, coincide con la propuesta del sector privado en cuanto a la creación del fondo colectivo.

La creación de este fondo aparece en la propuesta de la Iniciativa Ciudadana para las Pensiones, un organismo en que participan la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (Fusades), las AFP Confía y Crecer, y Contradefop, un organismo de trabajadores cercanos al sector privado.

La ICP y el gobierno también coinciden en que el sector empleador aporte un punto más de cotización.

En una entrevista que el abogado Enrique Anaya, miembro de ICP, brindó a El Faro en junio pasado, relató lo difícil que fue que la ANEP aceptara que los empleadores aportaran un punto más a la cotización en la propuesta de ICP. “Para que fuera posible convencerla fue durísimo porque acababa de ser el aumento al salario mínimo. Te imaginás decirle: les acaban de pegar un porrazo con el salario mínimo y ahora les traemos una propuesta en la que ustedes van a pagar un 1 % más. No, están locos…”, dijo Anaya.

La nueva propuesta incluye un punto que va en el camino de corregir algunos defectos del sistema actual, pues ahora mismo hay personas que se jubilaron con pensiones de más de dos tercios de su último salario devengado. Esto contrasta con las pensiones que está obteniendo quienes se están jubilando en este momento, que solo pueden aspirar a obtener alrededor de un tercio de su salario último. El gobierno propone un límite para las pensiones: no podrán ser mayores a 2 mil dólares, independientemente del salario de la persona retirada. El proyecto de Hacienda, sin embargo, no establece si este artículo se aplicaría retroactivamente, y tampoco deroga los decretos 100 y 1217 que permitieron que existan pensiones altas -que según el ministro de hacienda Carlos Cáceres pueden considerarse como pensiones VIP-, que no se corresponden con lo aportado y que fueron concedidas a cerca de 160 mil trabajadores -conocidos como optados- que cotizaron en el sistema público, pero que se pasaron a una AFP.

Este techo de 2 mil dólares para las pensiones solo aplicaría a 19 mil personas -de los 160 mil trabajadores- que son considerados como optados, que verían reducida su pensión si esta asciende a más de 2 mil dólares.

Dos fuentes de la Asamblea Legislativa que acordaron hablar bajo condición de anonimato y que tuvieron conocimiento de las negociaciones afirmaron que el desistimiento del gobierno de su intención de arrebatarle la administración de buena parte del fondo de pensiones a las AFP se debió a que se tornó imposible convencer a los partidos minoritarios de derecha (Gana, PCN y PDC). El pasado 13 de julio, el diputado Mario Tenorio, de Gana, fue consultado si su partido apoyaría la reforma anterior que promovía el gobierno. “Que el FMLN sueñe con que se va a aprobar esa propuesta. Nosotros no la apoyamos”, afirmó.

El Sistema de Ahorro Individual y Colectivo -al igual que el sistema mixto que promovió anteriormente el gobierno y al igual que la propuesta de la ICP- fue diseñado para disminuir la carga que representa para las finanzas del gobierno el pago de las pensiones en curso. Al igual que las propuestas anteriores, no propone nada para resolver dos problemas fundamentales del sistema previsional actual: ni mejoraría la cobertura ni ofrece conjurar el peligro de que muchas personas terminen con pensiones de miseria.

Actualmente el fondo de pensiones tiene poco dinero, debido a que desde el año 2006 las AFP han usado el 60 % del fondo para comprar títulos del Estado y con eso se ha pagado pensiones desde ese año. En su nueva propuesta, el gobierno establece que una vez sea aprobada, el 50 % del fondo se va a transferir al Estado a través de la entrega de estos papeles al gobierno, con lo cual el gobierno anularía una parte de su deuda previsional.

Con la reforma, las pensiones que paguen las AFP van a seguir dependiendo de lo que cada trabajador aporte mes a mes al sistema de pensiones, por tanto coloca en riesgo a los trabajadores debido a que un volumen mayor de los ahorros va a ser usado para atender necesidades urgentes. Más ahorros de los trabajadores van a ser usados para atender el pago de las pensiones de los jubilados del ISSS y del INPEP, un compromiso que este año alcanza los 607.15 millones de dólares.

A pesar de que se crea un fondo colectivo, al que van a aportar todos los trabajadores, el gobierno va a mantener el Fideicomiso de Obligaciones Previsionales creado en 2006 y el 50 % del fondo de pensiones que se acumule en las cuentas de ahorro individual va a ser obligatoriamente invertido en la compra de Certificados de Inversión Previsional. “Los Certificados de Inversión Previsionales emitidos por el Fideicomiso de Obligaciones Previsionales tendrán un límite máximo de 50 % de los fondos de pensiones”, dice el artículo 16.

Esto es cinco puntos por encima del techo actual. El límite tiene el propósito de evitar la concentración de la inversión de los fondos de pensiones para reducir riesgos.

Aún con el aumento del porcentaje de cotización, con la creación del fondo colectivo y con el incremento del techo del fondo de pensiones que puede usarse para comprar Certificados de Inversión Previsional, el gobierno no va a lograr cubrir el pago de las pensiones en curso. Para complementar estos pagos, el artículo 116-A contempla en uno de su literales la creación de una subvención anual.

El gobierno va a fijar en el presupuesto que cada año debe apartar “hasta” el 5% de los ingresos corrientes netos  -que para este año equivale a 235 millones de dólares- de cada ejercicio fiscal para afrontar el pago de las pensiones y aún así no va a lograr cubrir el pago de las pensiones sin recurrir a deuda. Entre el año 2018 y el 2050, deberá prestar una cifra que va a variar entre 2 millones de dólares hasta llegar a un monto de 528 millones de dólares en 2050.

La nueva reforma traslada las obligaciones a los futuros gobiernos. A partir del año 2030, las cuotas que va a pagar el gobierno comenzaran a aumentar drásticamente. En ese año, le va a faltar 160 millones de dólares; en 2040, 311 millones de dólares y en 2050 alcanzará su punto máximo de 528 millones de dólares. A partir de ese momento, las cuotas -que se van a financiar con emisión de deuda- bajarán debido a que se espera que -debido a la esperanza de vida de los pensionados- habrá disminuido de forma considerable la población jubilada.



Trabajadores pueden verificar en sitio de internet del IGSS si patronos han pagado sus cuotas

A partir de esta semana los trabajadores, afiliados al IGSS, pueden verificar en el sitio electrónico de ese ente si el patrono para el cual laboran ha pagado sus cuotas.

El sitio es el www.igssgt.org  y para hacer la consulta debe ingresar al enlace denominado cuotas en la pantalla principal.

Luego se debe colocar el Código Unificado de Identificación (CUI) que es el mismo del Documento Personal de Identidad (DPI), y aunque hay un espacio que pide el dato del número de afiliado este ya no es necesario.

Si la persona es afiliada al IGSS antes del 2012, debe tener en cuenta que no se desplegará todo su historial sino que el sistema está actualizado desde la fecha en que la empresa o patrono se adhirió al sistema de  planilla electrónica de ese ente.

Dicho sistema se oficializó en el año 2012, pero las empresas se adhirieron en forma paulatina asì que aparecerá en los años posteriores.