LA SEGURIDAD SOCIAL EN GUATEMALA: EL CASO DEL IGSS

La administración pública del IGSS ha sido, lamentablemente, politizada hasta el extremo de ser un tema puramente político. Esto ha invalidado el florecimiento de la discusión central: ¿cómo aseguramos la sostenibilidad financiera y transparencia de una institución que debe proveer protección social en los diferentes estados vulnerables del ciclo de vida?

El sistema de pensiones guatemalteco

Los esquemas de seguridad social, en países como México, Brasil, Chile y Costa Rica, han logrado asegurar la protección a sus ciudadanos durante la vejez, enfermedad, maternidad e incapacidad para el trabajo. En Guatemala, sin embargo, el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) cubre únicamente a 20% de la población económicamente activa (PEA), debido a su inoperancia y a la falta de cobertura del sector informal (un 67.9% de la PEA) y del sector de la microempresa y autoempleo. El IGSS, además, está desfinanciado – la deuda estatal sobrepasa los Q30 millardos y la deuda del sector privado suma Q287 millones. Esto ha condenado a la institución a la subsistencia en un estado de crisis permanente, que le priva de la capacidad de ejercer su mandato.

El tema puntual de las pensiones de vejez en Guatemala es ilustrativo. El país cuenta con un sistema de pensiones de reparto (modelo alemán), público (estatal) y de prestaciones definidas, en el cual el nivel de la pensión es determinado por el nivel de ingresos de la persona durante su vida laboral y el número de años trabajados. Para recibir una pensión de jubilación completa del IGSS, el afiliado debe haber contribuido al IGSS durante 20 años y jubilarse al cumplir los 62 años de edad. Sin embargo, el Banco Mundial determinó que únicamente 17% de los adultos mayores en Guatemala perciben una pensión de vejez, mientras el resto depende de otros métodos para la subsistencia durante los años no productivos, colocándolos en una posición de alta vulnerabilidad y dependencia de terceros.

Errores inexcusables en la dirección y repartición del beneficio al nivel geográfico también evitó que los departamentos con mayor pobreza rural – Alta Verapaz con 89.6% y Sololá con 84.5% – y los departamentos con mayor población de adultos mayores (Huehuetenango y San Marcos) tuvieran prioridad en la recepción de la prestación. En su lugar, se benefició primero a los departamentos de Guatemala, Petén, Escuintla y Chimaltenango. Y junto con el error de alcanzar al grupo objetivo, la miopía analítica de los planificadores y dispar con la realidad económica de los adultos mayores propició que los niveles de la pensión fueran insuficientes para revertir los efectos negativos de la falta de ingreso prolongada (Q400 mensuales por persona), resultando en una ineficiencia financiera con un alto costo social.

Cómo construir un sistema de protección social equilibrado

Ofrecer una protección social sólida, junto a otros factores como la educación de calidad, políticas laborales activas y negociación colectiva eficaz, puede resultar en un crecimiento económico más sostenible, en tanto aumenta la productividad y el reparto de ingresos fomenta el surgimiento de una amplia clase media (ver gráfico). Sin embargo, para crear un círculo virtuoso, debemos atacar el cortoplacismo en el diseño e implementación de estos programas.

Para garantizar el equilibrio financiero de un esquema de protección social debemos tomar en cuenta varios factores. En primer lugar, están los de tipo económico: el crecimiento de la economía nacional (que impacta en el número de prestaciones y número de beneficiarios), los niveles de empleo formal (que financian en gran parte las prestaciones a través de contribuciones salariales directas por medio del empleador y el IGSS) y la inflación (con una inflación normal los beneficios pueden indexarse sin problema para que igualen el nivel de beneficio esperado).

La viabilidad del sistema también está determinado por factores demográficos: la composición etárea determina la tasa de dependencia – cuántos pensionados mantiene la población económicamente activa –, así como los cambios en las tasas de mortalidad y fertilidad, y los cambios en la expectativa de vida. Y están los elementos propios de la administración pública: el propio diseño el esquema, su administración financiera, la efectiva recaudación de impuestos y la transparencia en la gestión de los fondos.

El obstáculo de la corrupción

El factor administrativo ha sido determinante para el estancamiento de esta discusión: la corrupción nos ha impedido tener una discusión completa sobre cómo mejorar el sistema de protección social. Basta recordar el robo de Q350 millones al IGSS durante la administración de Alfonso Portillo y el caso IGSS-Pisa, de adjudicaciones de contratos anómalos millonarios que involucró a altos funcionarios del gobierno de Otto Pérez Molina.

Sindicados en caso IGSS - PISA

En teoría, el Estado de Guatemala contribuye al IGSS como empleador y aporta, como gobierno, un porcentaje fijo para el financiamiento de las diferentes prestaciones: Para vejez, invalidez y sobrevivientes, el 25% del total de las contribuciones; enfermedad y maternidad, el 2% del presupuesto nacional; y, para accidentes de trabajo, 1.5% de la nómina bruta del empleado. En la práctica, sin embargo, estos aportes proceden de una recaudación fiscal históricamente inefectiva y la falta de rendición de cuentas en el manejo de las finanzas de la seguridad social.

Por suerte, nos encontramos ante un punto de quiebre. Los esfuerzos de modernización de la SAT han permitido mejorar la recaudación de contribuciones y así alimentar a la administración pública del Estado guatemalteco. Existe un compromiso de múltiples actores por impulsar la agenda contra la corrupción y entre los actores públicos por hacer una transición hacia la transparencia y el gobierno abierto.

La discusión, eso sí, debe ir más allá de la coyuntura política: Los casos de corrupción alimentaron la desconfianza y reticencia a los sistemas públicos y a menudo nos limitamos a debatir ideológicamente sobre la razón de ser del IGSS. Pero la importancia de sistemas funcionales, transparentes y financieramente sostenibles de protección social va más allá. Radica en valores sociales y el estado demográfico y laboral del país, y en el manejo eficiente de fondos recaudados y la capacidad de planificación y administración financiera.

¿Podremos empezar a discutir estos temas a fondo? El futuro de la población depende de ello.

 

http://www.dialogos.org.gt/seguridad-social-igss/

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