Corrupción, Sistema de Servicio Civil y Derechos Fundamentales en el Trabajo

Presentado por: Alejandro Argueta R., asesor laboral.

Guatemala, 18 de junio de 2015.

Tabla de contenido

Introducción. ……………………………………………………………………………………………………. 1

Pactos colectivos: …………………………………………………………………………………………….. 3

Prestaciones laborales: ……………………………………………………………………………………… 5

Conclusiones preliminares: …………………………………………………………………………………. 6

Introducción.

Este documento desarrolla el contenido de la justificación de la propuesta presentada hoy en la Mesa de Trabajo de Reformas a la Ley de Servicio Civil implementada por el Congreso de la República.

El contexto en que se realizó la propuesta abarca dos aspectos fundamentales: el primero relativo al reconocimiento de la necesidad de fortalecer el régimen jurídico que regula el servicio civil en Guatemala para prevenir y erradicar la continuidad de actos de corrupción1. Que cualquier acción, programa o política que se implemente para atender este asunto, incluyendo dentro cualquier tipo de reforma legal a la estructura jurídica vigente, tiene que tener como principio rector el respeto a derechos fundamentales en el trabajo2.

Frente a esta definición de contexto esta ponencia o propuesta detalla los aspectos imprescindibles que en forma de principios rectores deberían ser considerados por el Congreso de la República al momento de asumir acciones de reforma legal. Ignorar estos principios rectores únicamente implicará la ilegalidad de las leyes que se promulguen con lo que la crisis que en la actualidad se ha identificado terminará profundizando el deterioro de la calidad de la administración pública y la pérdida de legitimidad del sistema de gobierno de todo el Estado.

No por casualidad los temas laborales permanecen ocultos en la sociedad. Precisamente la condición marginal, el silencio y la indiferencia con la que se observan o analizan los aspectos vinculados con la efectividad de los derechos de los trabajadores, en este caso de los empleados públicos, denota la relevancia estratégica que éstos tienen para la democracia, el estado de derecho y el desarrollo social.

Existe una corriente de análisis y planteamiento de estos problemas que parte de postulados y planteamiento erróneos del problema. Esta corriente aborda el asunto de reforma del sistema de servicio civil partiendo del impacto que tienen los pactos colectivos y el pago de prestaciones laborales en el gasto público. Invocando la necesidad de hacer un uso eficaz y racional de los recursos públicos los proponentes de esta corriente señalan como causa de un escandaloso despilfarro al ejercicio de derechos fundamentales en el trabajo, como lo es el derecho de libre organización y negociación colectiva, o al reclamo de prestaciones laborales derivadas de contrataciones laborales de servidores públicos.

Con este enfoque se deja de lado la obligación del Estado de hacer efectivos derechos fundamentales reconocidos en las leyes vigentes en Guatemala y se proponen acciones, que ya se han implementado de facto en la actualidad, para incumplir dichas leyes justificando un supuesto interés nacional.

Las circulares de mayo 2014 y marzo 2015 emitidas por el Presidente de la República con el objeto de garantizar la adecuada programación de la ejecución presupuestaria en donde instruye a abstenerse de negociar pactos colectivos es una muestra clara de este enfoque. El artículo 106 de la Constitución Política establece la obligación del Estado de fomentar y proteger la negociación colectiva, no existe ningún fundamento legal para limitar este derecho. Esto fue desarrollado así en el caso 2194 del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la Organización Internacional del Trabajo presentado en 2002 por la Federación de Trabajadores del Estado de Guatemala. En ese caso el Comité de Libertad Sindical indicó, entre otros aspectos, que:

“Un Estado no puede utilizar el argumento de que otros compromisos o acuerdos puedan justificar la no aplicación de convenios de la OIT ratificados.” (Párrafo 21 de la Recopilación de Decisiones del Comité de Libertad Sindical 5ta. Edición)

En este caso el gobierno de Guatemala había realizado restricciones de la misma naturaleza de las se han hecho en 2014 y 2015. Las organizaciones de trabajadores había acudido a la tutela judicial local y la Corte de Constitucionalidad en apelación de amparo dictó sentencia a favor del gobierno, con argumentos similares a los que se critican en esta presentación, es decir, anteponiendo la supuesta necesidad de hacer una ejecución presupuestaria del gasto público en forma racional sobre el respeto de derechos fundamentales, y a pesar de eso el control del órgano internacional intensificó sus conclusiones y emitió tres párrafos de pronunciamiento que se han convertido en criterios de orientación mundial sobre como no debe proceder un gobierno.

Estas situaciones son las que deterioran la reputación del Estado y lo clasifican como violador de derecho humanos contribuyendo a la situación actual de sometimiento a procesos de queja y denuncia ante la Organización Internacional del Trabajo y en el panel arbitral por violación al capítulo laboral del tratado de libre comercio con Estados Unidos.

Nuevamente el error cometido recientemente por el gobierno de Guatemala explica y justifica esta ponencia porque evidencia que los problemas de reforma deben abordarse con un respeto minucioso a estos derechos fundamentales ya que de lo contrario el problema en lugar de tomar una ruta de solución se dirigirá a problemas mucho más graves.

Con esa intención expongo los aspectos fundamentales de las ideas que considero deben ser tomadas en cuenta de manera técnica por esta mesa de trabajo y las expongo dividiendo en dos partes: una relativa a los pactos colectivos y la otra relativa a prestaciones laborales que impactan ambos en el presupuesto de los recursos públicos.

Pactos colectivos:

  1. El análisis para la solución de estas disposiciones implica tener presente lo siguiente:
  2. Estas disposiciones pueden ser corregid La primera y más relevante forma para realizar esta corrección es por medio de la negociación colectiva con las organizaciones de trabajadores y la segunda es la vía judicial que debería usarse como último recurso.
  3. Existen algunos pactos colectivos del sector público que pueden contener disposiciones que implican deterioro a la administración pública ya sea por establecer instituciones contrarias a la finalidad de la regulación de función del servicio civil o porque establecen gastos indebidamente otorgados por la administración y que implican un daño al patrimonio público.
    1. Pueden ser producto del error, la negligencia o la intención directa de provocar y crear estructuras clientelares.
    2. En cualquier caso existe un orden para determinar responsabilidad En este sentido la Ley de Probidad establece como principal y primer responsable a los funcionarios que tiene como obligación administrar los recursos públicos, son ellos los que como representantes del patrono (que es el Estado) autorizan lo solicitado por el sindicato. Esa decisión pública les compete solo a ellos, no puede existir un pacto colectivo si el patrono no lo aprueba y si existen disposiciones que afectan a la administración pública son estos funcionarios y sus asesores los principales responsables.
    3. Esta premisa es importante porque no se excluye la posibilidad de que exista responsabilidad de sindicalistas en esta situación, pero su responsabilidad es derivada de la de los funcionarios públicos que aceptan lo solicitado, puede haber asociación entre ambos pero la misma debe ser establecida mediante una investigación y en ningún caso puede señalarse como único responsable a la organización sindical.
    4. Señalar únicamente a las organizaciones de trabajadores o a sus dirigentes constituye un acto de discriminación antisindical, es una forma de invisibilizar la responsabilidad de los funcionarios públicos que callan la vos de los trabajadores mediante posibles estructuras de clientelismo, silencio que no solo afecta la dignificación de las condiciones de trabajo de los servidores públicos sino que además implica un sello a la denuncia de actos de corrupción. Por eso el planteamiento tiene que ser integral respetando un orden y método de investigación y de responsabilización.
    5. Existe un grave problema en la designación arbitraria de sindicalistas para asumir puestos de representación en órganos públicos. A pesar que existen leyes que regulan los procedimientos de designación por parte del Estado estos se realizan como se dice popularmente “a dedo” y son aceptados por casi la totalidad de trabajadores designados a pesar que implican actos de discriminación directa contra aquellas organizaciones que nos afines a los gobiernos de turno. Esta situación complementa la estructura de posibles alteraciones al libre y apropiado ejercicio de la negociación colectiva en el sector público pero es promovida por el sector gubernamental y el sector empleador, ambos reconocen como legítimos representantes de los trabajadores a las personas designadas arbitrariamente. En los diferentes organismos públicos integrados en forma corporativa (gobierno, trabajadores y empleadores) prácticamente son inexistentes las protestas del sector empleador por la arbitrariedad de las designaciones. Esa variable, como indiqué, facilita el clientelismo, los conflictos de interés y en suma la corrupción.

Prestaciones laborales:

  1. El Estado paga anualmente casi cien millones de quetzales en sentencias dictadas en su contra, una amplio rango de este renglón de gasto es derivado de conflictos laborales que implican el pago de: salarios retenidos, prestaciones laborales adeudadas, daños y perjuicios, costas procesales derivados de despidos o procesos de reinstalación.
  2. Todo ese gasto público es producto de dos hechos concretos:
    1. Contrataciones realizadas por las entidades nominadoras en forma incorrecta o ilegal.
    2. Prácticas de litigio abusivo o frívolo por parte del Estado y sus representantes.
  3. Con lo relación a lo primero es generalizado la realización de fraudes de ley en la contratación de servidores públicos con el objeto de reducir costos de operación en la administración y/o desarrollar estructuras clientelares (esto se observa en las contrataciones temporales 022, 031, 029 y 189)
  4. El problema comienza en que los funcionarios responsables de las entidades nominadoras dejan de lado las disposiciones del Código de Trabajo, Ley de Servicios Civil y del sistema de clasificadores del sector público en donde con claridad se indica la forma de contratación. Por ejemplo en el caso del 029 claramente se indica que solo procede en servicios prestados “sin relación de dependencia”, pero las entidades públicas dejan de lado esta disposición y la aplican en casos en donde el servicio se presta “con relación de dependencia”. De esta forma la relación funcional se vicia desde el principio y al ser irrenunciables los derechos de la persona afectada procede ineludiblemente el pago de todos los derechos laborales y prestaciones que correspondan.
  5. Los funcionarios públicos en lugar de corregir el error lo profundizan y dañan el patrimonio público de una manera escand Por ejemplo, un caso de este tipo de fraudes puede aumentar en costo para el Estado en aproximadamente un 70% más simplemente agotando la primera instancia de un proceso laboral y al final puede significar una tasa de incremento del 128% si se llega a segunda instancia. El Estado pierde normalmente este tipo de juicios, en un 98% según declaraciones de jueces a Siglo XXI publicadas recientemente3. De esta forma el capricho de mantener estos erroresencargados de cada entidad nominadora.
  6. A esto hay que agregar que el Procurador General de la Nación realiza una tergiversación total de los fines de su mandato al realizar litigios frívolos o abusivos que implican abuso de procedimiento sobre casos que no deberían ser litigados (no se puede defender lo ilegal) sino que deberían ser corregidos por el Estado. El mandato del Procurador General de la Nación es señalar este error e instar a las autoridades nominadoras a abstenerse de realizar estos fraudes y no acatar sus instrucciones entonces a quienes debería llevar a proceso es a los funcionarios públicos que provocan este daño al patrimonio. Sin embargo en la actualidad ocurre lo contrario, el Estado funciona en este tema ante sus empleados como el bufete privado de una maquila surcoreana o de una finca o plantación de café, palma africana o de azúcar, es decir defendiendo las injusticias o ilegalidad
  7. Finalmente los costos y desacreditaciones que sufre el Estado se profundizan con los actos expresos de desobediencia de las sentencias firmes que se dictan en estos casos a favor de los trabajadores. Instituciones como: el Procurador General de la Nación, la Contralora General de Cuentas, la Procuradora General de la Nación, la Junta Directiva del Seguro Social, la Universidad de San Carlos, el Seguro Social, el Ministerio Público, el sistema de justicia, el Tribunal Supremo Electoral, las empresas estatales, las municipalidades, etc. Todos practican estos fraudes en total impunidad, litigan maliciosamente defendiendo la ilegalidad y reciben fallos judiciales en donde se les condenan pero desobedecen totalmente las sentencias, incurriendo en delito de desobediencia el cual es perseguido en forma muy deficiente por el Ministerio Público y por los jueces pena

Me permito afirmar, que si los interesados en desarrollar la administración pública y realmente resolver los problemas que exige la ciudadanía se hacen los sordos y los ciegos ante esta situación simplemente se estaría reproduciendo el problema simulando, sin escrúpulo alguno, ser responsables y convertirse en cómplices activos de esta estructura corrupta.

Conclusiones preliminares:

  1. Un proceso de reforma debe respetar estos derechos fundamentales, especialmente el de Libertad Sindical y Negociación Colectiva, de lo contrario cualquier reforma será ilegal.
  2. Este proceso debería tener una mesa específica de consulta con las organizaciones de trabajadores del Estado y esta convocatoria general no constituye un cumplimiento efectivo de los compromisos del Estado ante la Organización Internacional del Trabajo.
  3. Si existen situaciones de corrupción y tráfico de influencias en la celebración de pactos colectivos las responsabilidades administrativas, civiles y penales deben ser deducidas respetando el orden de las mismas es decir señalando al responsable principal que es el funcionario público y luego responsables o posibles cómplices que sean determinados mediante procesos legal
  4. Se tienen que evitar los señalamientos y planteamientos intencionalmente reductivos a la responsabilidad de las organizaciones de trabajadores o a las instituciones laborales como la negociación colectiva y la protección de la relación de trabajo ya que los mismos constituyen actos directos de discriminación antisindical y contribuyen al mantenimiento de esas estructuras corrupt
  5. La principales reformas que necesita el servicio civil con relación a lo expuesto en esta ponencia son:
    1. Fortalecimiento de disposiciones de responsabilización de funcionarios y empleados públicos que aprueban disposiciones lesivas al patrimonio público, que realizan fraudes de ley en la contratación de servidores públicos y desobedecen sentencias ejecutoriadas por los Tribunales de Trabajo y Previsión Social.
    2. La reestructuración completa de las prácticas de litigio del Procurador General de la Nación quien es directamente responsable del daño patrimonial que se realiza por defender fraudes legales que terminan en cuantiosas sentencias en contra del Estado.
    3. La exigencia al Ministerio Público para la investigación y procesamiento de los delitos que comenten permanentemente para mantener esta estructura de corrupción, fraude y clientelismo que abarca algunas disposiciones de determinados pactos colectivos, las designaciones de sindicalistas a órganos públicos, fraudes en la contratación, practicas de litigio malicioso y desobediencia de sentencias.

1 En esta presentación se utiliza el concepto legal de corrupción establecido en las convenciones promulgadas por las Naciones Unidas y por la Organización de Estados Americanos, ambas ratificadas por Guatemala.

2 Reconocidos todos por Guatemala al ratificar los convenios fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo.

3 http://m.s21.com.gt/nacionales/2015/04/08/estado-pierde-98-juicios-renglon-029 http://m.s21.com.gt/editorial/2015/04/09/se-debe-parar-insana-monstruosidad-contratos-029 http://m.s21.com.gt/punto-vista/2015/04/13/estado-pierde-029

http://m.s21.com.gt/nacionales/2015/04/09/secretario-admite-que-estado-desvirtua-uso-renglon-029 http://www.s21.com.gt/nacionales/2015/06/06/quejas-despidos-empleados-029

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